土耳其当地时间7月9日，十多万抗议者徒步450公里聚集伊斯坦布尔，轰动一时。这是自2013年以来，土耳其爆发的规模最大的反政府游行。

表面的诱因是抗议总统埃尔多安自去年发生未遂政变后展开的政治镇压，实质上，这是反对派和部分民众对土耳其将走向超级总统制的担忧和警觉的一种条件反射。

追根溯源，2017年4月27日，土耳其宪法修正案以51.41%的赞成率获得通过，意味着土耳其将于2019年总统选举和议会选举后开始正式实施总统制。虽然公投结果已经尘埃落定，可土耳其国内外的争议仍然不断。结果一出，土耳其最大反对党共和人民党，便以投票过程不合法为由向最高选举委员会申诉；欧洲国家领导人也表示公投实质是增加埃尔多安的权力，对土耳其的未来表示担忧。

事实上，厄扎尔等右翼政客早已鼓吹推行总统制。他们辩称，联合政府招致政治不稳定，总统制则可以通过直接选择政府解决这一问题。此次埃尔多安修宪更是宣称，不仅需要强化总统权力，还指责权力制衡机制是导削弱政府效率的不稳定因素。因此，鼓吹建立“土耳其式总统制”。

牵一发而动全身，宪法修订往往意味着重塑政治规则，民主国家的政体变动对政局的影响更是举足轻重。所谓的“土耳其式总统制”本质究竟是什么，以至于饱受诟病？

宪法修正案中，埃尔多安扩大总统权力、削弱权力制衡机制之意图已昭然若揭。其鼓吹的“土耳其式总统制”也并非新鲜事物，不过是超级总统制的矫饰之词。从宪法条文上看，总统不但享有广泛的立法性权力和非立法性权力，而且缺少有效的制衡机制，给土耳其未来民主发展留下了极大的隐患。

就立法性权力而言，不但强化了总统的否决权，而且可以宣布国家进入紧急状态，甚至有权发布行政令而无须议会事先批准。

新宪法中将推翻总统否决权的门槛，从议会中的简单多数提升至绝对多数。绝对多数要求议会超过总议员的50%提出否决，当议员没有全体出席或者部分议员弃权，而总统又得到议会多数支持时，部分被总统否决的法案实际上很难重新获得通过。那么，议会中的反对派议员就很难实现本党的主张，议会作为构建共识的场所的作用也会大打折扣。

值得注意的是，总统还被赋予了部分否决权，即允许总统保留其同意的部分，仅须将否决的条款发回议会重新审议。总统因此享有更大的灵活性，增加与议会博弈的筹码。这一制度安排即便是同为超级总统制的俄罗斯也不具备，土耳其总统否决权力之大可见一斑。

新宪法让总统在紧急状态期间权力得到极度扩张，甚至没有禁止解散议会和提请宪法公投的限制。特别是埃尔多安获得议会多数的支持，加之在紧急状态期间拥有的权力不受限制，没有什么可以阻止总统与议会多数结盟对法律作出永久性改变。此次修宪正是发生在紧急状态期间，将埃尔多安攫取的非法权力予以制度化、合法化。

此外，总统还有权发布行政法令。尽管宪法规定立法机关和总统就同一问题发布了法律，则立法机关具有先占权。但这一条文潜在赋予了总统以议会尚未立法领域发布法令的极大权力，除不能侵犯个人权利和自由外，几乎不受限制。

如此一来，总统在相当大范围内的事务享有立法权。特别是总统拥有的强势否决权和行政命令权策略性结合，使得总统在行政与立法关系互动中处于相对优势：当维持现状于己有利时，动用否决权抗衡立法机关打破现状的努力；改变现状收益更大时，则可运用行政命令做出其所希冀的调整。

就非立法性权力而言，总统不但可以直接任命副总统、内阁成员和宪法法院的多数法官，甚至可以解散议会。新宪法废除了总理职位，总统无须根据总理提议任命阁员，也无须经过议会批准。加之，修正案中剔除议会谴责内阁成员的条款。如此一来，总统无异于完全主宰了内阁成员的去留。

此外，宪法还保留了议会制的特点，即总统有权解散议会重新大选。但是议会则只能对内阁成员发起犯罪指控或弹劾总统，对行政机关施加制衡。

一言以蔽之，修宪后土耳其总统拥有极大的权力，且缺少有效的制衡机制，呈现出明显的超级总统制特点。土耳其宪法赋予总统较为强势的否决权、法规命令权和紧急命令权，总统因此具有较强的行政立法权。

论及土总统强大的非立法性权力，则主要是新宪法的制度设计中，一方面保留议会制之下解散议会的权力，另一方面又摈弃其权力制衡机制，即议会通过谴责权对行政权施加制衡，导致总统的非立法性权力极度膨胀。

总统权力独大、不受限制还不限于此。在行政—立法关系上，新宪法将议会发起针对总统的调查人数门槛，从三分之一提升至五分之三，这无疑使弹劾总统这一最后手段生效变得难上加难；在行政－司法关系上，宪法法院15名成员中，总统能够任命12名法官，且法官有任期限制，这一安排无疑会影响司法机关的独立性。

值得注意的是，新宪法中当选总统仍可以担任政党主席，总统不再独立于党派之外。加之，正义和发展党一党独大、持续占据议会多数，这样埃尔多安和立法机关发生串谋的可能性大大增加，使得本就软弱的制衡机制更是沦为一纸空文。特别是埃尔多安三次延长紧急状态，表示除非土耳其恢复安宁，否则不会取消紧急状态的表态，说明上述猜测绝非杞人忧天。

由此观之，土耳其不但面临超级总统制带来的集权危险，更可能滑向威权主义和个人独裁的深渊。土耳其民主发展之路可谓任重道远、前途叵测。

作者徐国冲是厦门大学

公共事务学院助理教授

霍龙霞是厦门大学公共事务学院研究生

宪法修正案中，埃尔多安扩大总统权力、削弱权力制衡机制之意图已昭然若揭。其鼓吹的“土耳其式总统制”也并非新鲜事物，不过是超级总统制的矫饰之词。