议长先生，我支持连荣华先生修正后的动议。

今天，我们就国家的积累储备金（past reserves）做了长时间的辩论——应该使用多少，多少才算足够。

但是，我们不要忘记：能够进行这样的辩论是何其幸福。能有积累储备金让大家辩论，我们是如何达到这一令人羡慕的境地的？议员们应都知道，新加坡一开始并不富裕。1959年人民行动党首次执政时，担任财政部长的吴庆瑞博士立即发现国库空虚。他不得不立即实施紧缩措施，包括削减公务员和部长的薪水。直到1980年代初，经过20年的国家建设，我们才开始积累储备金。当时，我们的建国先贤就考虑该怎么办。因为他们预料到，要求动用储备金的政治压力会越来越大；如果这些辛苦赚来的储备金没得到妥善保护，就会被轻易地、不明智地花掉。钱花了，就没了。先辈觉得必须尽一切努力来防止这种情况出现。

因此，在1984年的国庆群众大会上，李光耀先生谈到一个挥霍无度的政府是如何将储备金挥霍一空的，它可以在一个任期内把不是自己赚的钱花掉。他提出一个简单的原则：如果政府想要花钱，就必须先筹集资金——无论是通过增税，还是进行精明的投资，或是其他一些直接、公开、适当的方式；但不能动用所继承的积累储备金。为了防止流氓政府掠夺储备金，李先生提出由人民直接选举总统的想法。这位总统将拥有宪法赋予的权力和道德权威来保护储备金，并能够在政府想把储备金用于不明智的目的时说“不”。这就是第二把钥匙的概念。

四年后的1988年，行动党政府发表了《民选总统制度白皮书》。贾古玛教授负责白皮书的起草工作，我也有帮忙。我们将民选总统提案作为1988年大选的核心议题。选举结束后，我们于1991年1月修订宪法，设立了民选总统职位。当时已是总统的黄金辉先生因此有了新的监护权，成为第一位掌握第二把钥匙的总统。

我们设计了一整套制度来保护储备金，无论这些储备可能在哪里。第二把钥匙适用于政府，特别是财政部，但也适用于我们所谓的第五附表所列的法定机构及政联公司（fifth schedule entities），即新加坡金融管理局、淡马锡控股、新加坡政府投资公司、中央公积金局、裕廊集团和建屋发展局。我们为什么要这样做？为什么要把这六个实体包括进来？金管局——因为这些是我们的官方外汇储备；淡马锡控股——这些是我们的政联公司；新加坡政府投资公司——它自己没有多少钱，但它是政府资金和财政部资金的管理者。公积金局——这是新加坡人的储蓄，并非真正属于政府的钱，但如果出现一个流氓政府，这也将面临风险。然后是裕廊集团和建屋发展局。为什么？因为它们拥有和管理土地：用于工业、住房和其他用途。土地是有价值的，而在新加坡，土地往往很值钱。因此，我们必须保护土地，不允许政府用它做任何形式的秘密赠送。我们就是这样开始的。

我们的首要任务是确保储备金中的本金的安全。我们并没有深入考虑到底要花多少收入，只是采取了标准的会计观点，即来自储备金的收入就是我们投资所得的利息和股息。我们称之为净投资收入（Net Investment Income，简称NII），并决定在任政府可以使用100%的NII。但实际上，我们并没有动用到NII，因为我们仍有可观的预算盈余。

之后，当王鼎昌先生当选总统时，他对这项规则提出质疑。他问：为什么我们允许自己使用100%的NII？他正确地指出，我们也应该为子孙后代预留一部分的资金。因为随着时间推移，经济持续增长，如果储备金数额保持不变，那么相对于经济而言，它就会变得越来越少，所以应让储备金也跟着增长。因此，问题是：在让这一代人从储备金中受益的同时，又要为子孙后代留下多少储备金？在这一点上，没有什么神奇的规则可以遵循，但我们最终决定采用五五对半制。这很简单，也很公平；总统和政府都同意这样的分配是合理的。这一代人和子孙后代各得一半，既简单又直观，每个人都能理解。因此，国会在2001年通过宪法修正案，以保护50%的NII，并将其归入储备金。在任政府可以使用其余的50%。50%给这一代人，50%给子孙后代。

在接下来几十年里，随着在保障措施的运作方面不断积累经验，我们逐步完善了这些措施。我一直密切参与这一过程，先是在吴作栋总理手下与贾古玛教授合作，后来在担任总理期间。随着时间的推移，我们意识到，NII可能不是衡量应该能够花多少钱的最佳标准。因为当我们投资时，不仅仅关注股息和利息的收入，还期望获得资本收益，这往往比股息支付更重要。例如，如果你在2012年脸书首次公开募股时，以38美元的价格购买了该公司的股票，就会发现这支股票的价值已上涨了12倍，因为Meta昨天（2月6日）的闭市价为455美元。但是，你不会收到一分钱的股息。Meta即将在3月份支付第一笔股息。在这种情况下，我们能说投资回报为零吗？不。我们决定，不仅要考虑利息和股息，还要考虑资本收益，当然也要考虑资本损失。这意味着：支出的基础是总投资回报——资本收益和损失，加上所得、收入、利息和股息——而不仅仅是投资收益。

我们也对其他机构如何管理大型捐赠基金做了研究，特别是美国常春藤联盟大学，如耶鲁和哈佛。哈佛拥有最大的基金。耶鲁也有相当大的基金，但它有一个非常成功且备受尊崇的模式。我们了解到它们如何实施一致的支出规则，如何提取资金而又不会对基金造成太大影响，因为基金的表现每年都可能波动。我们必须明白这一点。我们可以预测4%的长期预期回报率。明年，你会赚多少？只有天知道。它可以是正10%，也可以是负10%。希望20年后的回报率与你预测的差不多，但实际上，它每年都在波动。你必须找到一些巧妙的方法来消除对储备金的影响，这样就可以稳定地支出，而不会受到剧烈波动的影响。

为了了解耶鲁如何做到这一点，我找了耶鲁投资委员会主席伦纳德·贝克（Leonard Baker）。我们研究了有关概念，并据此制定规则，同时考虑到我们的政治和宪法因素，这使得我们实施起来比美国大学复杂得多。

2008年，我们再次修订宪法，明确规定政府将从净投资回报（Net Investment Returns，简称NIR），而不是NII中支出。但我们保留了50%的规则：政府可以使用NIR的50%，而不是NII的50%。我们将政府可以从储备金提取，并纳入年度财政预算以用于支出的这一金额，称为储备金净投资回报贡献（Net Investment Returns Contribution，简称NIRC）。经过数十年的完善和改进、测试，确保能按预期的方式运作，我们才有了今天这个将投资收益的一半用于支出，另一半用于储蓄的制度。

我们必须清楚认识到，储备金对新加坡来说是多么宝贵的资产。正如大家所听到的，NIRC占政府收入的五分之一。它约占国内生产总值（GDP）的3.5%，超过我们在任何一个部门的支出，也比国防部、教育部和卫生部的开支多。我们不必增税，也不必收费。财政部只须确保淡马锡、新加坡政府投资公司和金管局得到妥善管理，每年就应该能得到相当于3.5%的GDP的收入。这与我们的其他收入来源相比如何？3.5%的GDP约相当于公司税收入，是个人所得税收入的1.4倍，是消费税收入的1.3倍。假设我们没有从储备金中提取NIRC，该怎么办？你可以选择将公司税翻倍，将个人所得税提高一倍以上，或将消费税增加大约一倍，也就是从9%变成18%或20%。这就是NIRC所能发挥的作用，它减轻了新加坡纳税人的负担。

我们今天能站在这里，是因为先辈有建立储备金的审慎，有预见到动用储备金的政治压力的远见，有设计“两把钥匙”制度以保护子孙后代的储备金的想象力。这就是所谓的尽责管理（stewardship）。

尽管有宪法保护，但动用储备金的压力依然存在，尤其是当支出需求持续增长时。因此，人们一再提出问题和要求。我们有多少储备金？我们有太多了吗？我们是不是存得太多了？我们就不能少存一点吗？如果你查一下国会实况记录（Hansard），就知道这绝非第一次讨论这个课题。毫无疑问，反对党会信誓旦旦地说他们是负责任的，并给出许多似是而非的理由来动用储备金。多花一点，只是多一点，肯定不会破产吧？当然，我们可以只谈收入或回报，而不触及原则。当然，我们可以将土地与其他资产区别对待，没有必要对其进行充分定价。一旦我们抱着这种心态，我们就会陷入深坑。

“多少才够”是错误问题

多少才够？对我来说，这是一个错误的问题。这是一种误解；我以前说过这点，而它就是事实。人们错误地认为，我们的储备金有这么一个数字，比如说X亿元，就足够了。如果储备金超过X亿元，就太多了；少于X亿元，就太少了。根本不可能有这样的数字。

我们无法预知未来会发生什么：我们会遇到什么危机，将需要多少钱来应对。2008年全球金融危机爆发时，我们首次动用积累储备金。我们制定总值205亿元的振兴配套（Resilience Package），其中49亿元就来自积累储备金。我们实施雇佣补贴计划（Jobs Credit Scheme），帮助雇主支付公积金，保障就业。我们推出特别风险分担计划（Special Risk-Sharing Initiative），鼓励银行贷款，政府将分担贷款风险。最后，我们实际上从积累储备金提取了40亿元。经济复苏比预期要快得多，政府在任期结束时全额归还了这40亿元。

在危机中，我们还动用积累储备金为商业银行的存款提供担保，划拨出1500亿元。我们说，我们将从储备金拨出1500亿元来支持这项担保。这不仅仅是说说而已，而是实实在在的支持。值得庆幸的是，没有银行倒闭，我们也不必动用这笔钱。但至关重要的是，我们做到了这一点。我们可以提供可信的担保，以增强人们对我国银行体系的信心，并可能防止挤兑。不然，存款会从我国的银行体系中消失，流向海外，银行体系就会崩溃，汇率会暴跌。对那些说这没有发生，这不可能发生的人，我说：“现实点吧。”所以40亿元会够吗？

当冠病疫情这下一场危机袭击我们时，严重程度不可同一而论。我们先后寻求总统批准从积累储备金提取高达690亿元，以用于医疗设施、检测、疫苗、援助计划和定心与援助配套（Assurance Package），保生命和保生计。最终，我们实际动用了约400亿元。我们不太可能在短期内将400亿元归还国库。在冠病危机中，储备金再次发挥巨大的优势。它给了我们信心，也给了别人对我们的信心。与许多其他国家不同，我们有足够财力去做须要做的一切事情，而不会债台高筑。卫生部可以专注于其职责。教育部可以专注于其安排工作。国家发展部和人力部可以照看客工宿舍。各司其职，资源就会到位。这是多么地充裕。没有储备金，我们敢在疫苗经过测试、验证和生产之前就预购吗？在危机中，我们还能通过雇佣补贴计划支付高达75%的工资，以保护工人并防止公司倒闭吗？所以我们最终动用了400亿元。400亿元够不够？

冠病不会是我们的最后一次大流行，也不会是最严重的一次。它也远非我们可能遭遇的最糟糕的事情。如果我们像乌克兰那样陷入战争，多少钱才够？战争使乌克兰每天损失超过1亿美元。它严重依赖美国和欧洲的支持。美国已承诺提供超过1000亿美元的人道主义、财政和军事援助。现在正讨论再投入600亿美元。美国政府想要这么做。乌克兰急需这笔钱。不仅是钱，还有枪支、武器、弹药，各种各样。欧洲迄今也已承诺提供近1000亿美元，并刚刚承诺在四年内再提供500亿欧元的赠款和贷款。这其中不乏焦虑、争论和内部分歧。匈牙利则持强烈反对意见。如果没有这些外部资金支持，乌克兰的战争早就结束。美国和欧洲还能支持乌克兰多久？展望未来50年，有谁能保证新加坡将再享有半个世纪的和平与安宁？或者保证，如果我们发现自己处于与乌克兰相同的境地，会有人来拯救我们？

回到同一问题：对新加坡来说，多少储备金才算足够？这个问题没有合理答案。我们永远无法确定多少钱才算足够，因为不知道将来会面临什么样的危机，也不知道我们的投资会有怎样的结果。

但这不意味着我们应该盲目地把赚到的每一块钱都存起来，而不考虑当前需要。相反，我们应该把积累储备金视为一代又一代新加坡人建立起来的宝贵资源。从建国一代开始，到立国一代，再到后来的几代人。这是一种资源。有多少？这并不重要。不管是多少，我们都存起来作为储备金，以备不时之需。我们每年将一半的投资回报纳入财政预算。其余部分，我们只有在特殊需要时，或在危机期间，经总统特别批准后才动用。如果在一个政府任期内，我们刚好积累了盈余，就会放入储备金。希望我们能够维持储备金，让它逐年逐步增加，不仅为这一代人，也为子孙后代。

我们已经确定并写入宪法的支出规则是五五对半，这一代人拿一半，另一半留给下一代。正如我之前所解释的，这是公平和公正的做法，也恰好是保持储备金与GDP比例的正确可持续比例。让我们假设长期预期实际回报率为4%，你可以看到新加坡政府投资公司的数字。金管局略低，淡马锡略高。但假设是4%，五五对半制意味着我们花费2%，储蓄2%，因此储备金应该每年增长约2%；因为没有其他地方可以让储备金增长。土地是一种价值的转换；财政预算没有盈余；至于借贷和发行政府债券，那可不是我们的钱，是借来的，总有一天会被收回；外汇也不是我们的钱，因为人们可以把钱存入新加坡银行，也可以随时把钱取出来。因此，仅仅因为有余额，并不意味着你就可以拿来用。　

因此，五五对分，2%回到储备金，它就会增长，一切顺利，每年会增长2%。若一切发展良好，我们的经济也将增长约2%。由于劳动力数量持平，要取得1.5%的生产力增长就得努力工作，所以能达到2%或2.5%，就已经是非常努力工作，做得很好了。换句话说，按照现行政策，储备金每年将增长约2%。GDP每年增长约2%。每年的余额都是一样的。它不会越来越大，储备金越来越多，而GDP却萎靡不振。因此，NIRC对财政预算的贡献每年都将保持不变，约占GDP的3.5%。如果查看过去五年的财政预算（所有数字都已公布），就会发现它每年都是3.5%左右。它并没有上升到3.5%、4%或5%，从而显示国库的钱越来越多。因此，如果我继续这样做，并确保能继续这样做，每年从储备金中支出3.5%，避免消费税翻倍。我认为这是件好事。

这才是保护储备金的方法。这样做是正确的。新加坡人正面临更高的生活费，我们的开支需求增加了，需要制定更多计划来满足和照顾老龄化人口。政府也确实有许多计划来帮助新加坡人应对生活费上涨。事实上，我们不仅为这一代人和年轻一代提供帮助，也为老一代人提供帮助，因为我们有建国一代配套和立国一代配套。

每一代人须量入为出

我们没有忘记让我们能有今天的国人。但是，每一代人都必须量入为出，而每一代人也都能做到。即使是这一代人，我们也能这么做。这确实意味着，我们必须不时修改税收制度，提高其中一些税率，比如我们刚把消费税上调至9%。我们有充分理由这样做，并对此进行广泛辩论。我们的开支需求增加了，尤其是在医疗保健和老龄化人口方面。而且我们知道，迟早会需要这笔钱。我们为什么要这么做？这不是儿戏。没有人喜欢增税，财政部也不例外。政府为何要在毫无必要的情况下，自愿去做一些明知不受欢迎的事呢？但如果必须这样做，我们就会去做，这就是治理国家的责任。　

我们能走到今天，离不开先辈的励精图治。尽管他们面临重重困难和挑战，但仍存下积蓄，使我们今天可以享有这一资源。我们因此过得更好，并为此感谢他们。现在，我们也应该履行对子孙后代的义务，保护他们的储备金利益。储备金是新加坡人民的钱，但它既属于这一代人，也属于子孙后代，而我们对两者都负有责任，只要履行这一责任，假以时日，子孙后代也能从储备金的稳定回报中受益，并在雨天拥有一把可以保护他们的伞。

我们绝不能侵蚀从先辈那里继承的遗产和家族财富，也不能让子孙后代背负沉重债务，更不能拿他们的未来做抵押。我们是先辈的牺牲和远见的受益者，但也是受托人，要为子孙后代保护这份遗产。这不仅仅是为了我们自己，对子孙后代也负有责任，这就是新加坡人世世代代形成的精神和契约。事实上，这在国会也得到各政党的支持。　

在全球金融危机期间，我们提前发表2009财年预算案以应对危机。这是一份在危机中发布的预算案，我们首次推出雇佣补贴计划。我们打算从积累储备金中提取49亿元。在财政预算案辩论中，刘程强先生质疑政府为何要动用积累储备金，而不是动用政府当前预算的存款。他说：“振兴配套的不同寻常之处在于，政府将动用积累储备金来资助配套的两个主要部分，即雇佣补贴计划和特别风险分担计划……积累储备金是一种战略资产，旨在需要时才使用，特别是当政府遇到史无前例的财务状况，必须从国家利益的角度做出反应时。因此，我感到惊讶的是，政府选择开创先例，要求总统批准动用积累储备金，而政府在本任期内有足够的存款来为整个振兴配套提供资金，而由此产生的预算赤字，财政部长估计为……”一定数额。因此，这是一个非常合理的问题。实际上，也是一个非常礼貌的反对意见，他提出来是对的，我们也对此进行了辩论。　

我们的回答是，这么做是为了保留“干火药”（dry powder），而目前的储备，之后可能需要用到。我们把它放在一边。如果需要，我们会使用它。结果，幸运的是，我们不需要这么做。2011年，当政府将40亿元归还积累储备金时，刘先生再次发言。他做了一件可敬的事情：赞扬了政府。他在当年的财政预算案辩论中再次说：“总而言之，议长先生，今年的预算做对了一件事。它谨慎地把政府在2009年提取的40亿元放回积累储备金。”这就是一个负责任的反对党的行事方式。我们共同承诺保护积累储备金，因为我们认识到，它是一种战略资产，只有在前所未有的情况下才能使用。　

现在，我听到反对党主张我们应该改变规则，从储备金中提取更多，当然，他们无意掠夺储备金，更不是想让新加坡破产。他们说，他们所提议的可以轻松做到，我认为他们的态度已改变了。我要提醒的是，他们所提议的改变不仅仅是政策上的改变，而是必须修改宪法，从受总统保护的积累储备金中提取和使用更多资金。　

有人说，这一代人更难像以前那样遵守严格的财政规则。他们说，现在增长放缓，生活费上升，这些都是事实。但是，把盈余存起来成为储备金的先辈远没有我们富裕。说白了，就是比我们穷得多。我们的生活水平比先辈好两倍或三倍。然而，为了子孙后代，他们还是把盈余储蓄起来；而现在我们听到的论点是：我们应从储备金提取更多钱，理由是我们今天更急需这笔钱！华人有句俗语：创业难，守业更难，败家轻而易举。

李光耀先生和他的团队早就预见到这种结果和政治压力。他们知道，总会有许多高尚的、牵动人心的理由要求政府提供资源。每一位国会议员都有自己支持的事项。我们都希望能做更多的事情。但我们也知道，李先生也知道，钱永远是不够的。他知道，从政治上讲，增税总是很困难的。这就是为什么他和同僚设计并实施了“两把钥匙”制度。　

一些资深同僚告诉李先生，锁定储备金是不可能完成的任务。你知道为什么吗？因为他们的想法是：如果有一代人想花这笔钱，他们就会想方设法把钱弄到手，而且会做到的。李先生不同意，他决定要尽力而为。现在，我们有责任证明，我们能够保护好储备金，新加坡人有能力在建国一代之后继续保持谨慎和负责任。这一代人也是子孙后代的先辈，我们要对尚未出生的后代负责。

为现在和未来负责

选举政府不仅是为了照顾当下的公民，也是为了确保国家的未来。行动党政府一直都在做这两件事，在照顾当下的公民同时，也非常注意保障未有投票权的年轻人、尚未出生的公民，以及新加坡的长远利益。2001年，当我们对NII实行使用50%的规定并修宪时，李光耀先生参与了辩论，因为一些议员提出了将钱花在特别是老年人身上的好理由。他提醒国会中每个人：“说到底，作为一个政府，我们对谁负有最大的责任？是未来。不仅仅是现在，当然也不是过去。”　

我们必须保护积累储备金，它是宝贵资源和战略优势。如果我们遇到麻烦，或者发现自己陷入困境，而这种情况每隔几年或没过几年就会发生，我们就会有多一张牌可打，这是一个极大的安慰和保证。我们不会穷困潦倒。其他国家羡慕甚至嫉妒我们所拥有的，但他们发现很难模仿我们所做的一切。只有在新加坡，只有在那种情况下，只有在那段历史、那一代人、那个建国阶段，我们才能做到这一点。如果储备金没有了，我们也无法再次做到。因此，就我们自己而言，我们也必须有意识地努力使我们的制度继续发挥作用。新加坡人须有正确的本能——能存就存，顶住压力不去动用它，只在真正必要时才动用。我们每个人都必须把自己视为管理者和受托人，照顾今世后代的利益。这样才能遵守纪律和规则，使这个“两把钥匙”的制度运转良好。

归根结底，在新加坡这样的民主国家，像这样的重大问题，将由人民来决定。行动党深信，这对新加坡来说是正确的做法。只要行动党政府还在执政，我们就会这么做。如果任何政党认为这不是正确的做法，如果他们真的认为我们应动用更多的储备金，那就把它带到投票箱，明确提出来，说你想动用，你想花钱，你想改变规则。不要假装你一样谨慎，只是心地更善良。在下届大选中就这个问题进行竞选。要求选民授权组织政府、修改宪法、废除第二把钥匙。直接向人民提出这个问题，让他们决定，行动党将与他们正面交锋，并说服新加坡人我们的做法是正确的。我认为新加坡人确实信任我们，因为我们提到的新加坡政策研究所调查报告，它不仅仅是对在管理储备金方面做出贡献的信任度的调查，因此也是对行动党政府总体信任度的调查。如果你看第3.3段，它说：“以人民行动党政府为例，调查问题是设计成对它管理储备金的信任度有多高。”换句话说，新加坡人对行动党政府管理储备金的能力很有信心。因此，我们有信心我们会赢得这场辩论，而且能够让新加坡人做正确的事情。　

以长远的眼光看待储备金，并在当前和未来的需求之间取得适当平衡，这些是任何新加坡政府的重要责任。我用了40年的时间管理、维护和完善这个制度，继续先辈的工作。现在，我正准备把一个更繁荣、更安全的新加坡妥善地移交给我的继任者。我请求大家帮助他们维持行之有效的审慎政策，使新加坡保持在正确的轨道上，让我们大家都能在未来的岁月里继续从国家的成功中受益。 （作者是新加坡总理，本文是他于本月7日在国会参加公共财政动议辩论时的演讲全文） （黄金顺译）